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公证首次介入选村官
www.xawb.com 2005-11-15 09:56:11 西安晚报
 
 

公证人员在选举现场

公证人员为换届选举制作的公证书

  ■文/图记者吴飞

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  高陵县张卜乡6个村的选民邀请公证人员对选举进行了现场公证,实施后得到了各方的积极认可。此举在西北地区尚属首次,全国范围内鲜见———

  司法公证首次介入

  10月28日,是东关村启动村民委员会换届选举程序的第26天,设在村委会办公室的选举会场内,村民们从早上8点就开始忙碌起来。也就是在这一天,这个位于高陵县张卜乡境内、拥有2700人的村子里,1770名拥有选举权的村民要从5位候选人中,选出下一届村委会的主任、副主任以及三名委员。

  在外人看来,东关村的此次村民委员会换届选举与以往相比,并没有什么不同,它和全国其他地区的农村一样,只不过是《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施后,村民第三次行使自己神圣的选举权利。而一些细心的东关村村民发现,除了乡上派来协调工作的干部外,两个陌生人自始至终都在选举现场,她们观察选举程序执行情况的同时,不时用笔认真做着记录。

  两个陌生人叫做宁晓萍和贺桂梅,都是由高陵县司法局公证处派往该村的公证人员。在她们看来,以公证员的身份参与到村民委员会换届选举中,也是个“新鲜事”。用有着21年工作经验的宁晓萍的话说:“是个新业务,从来没有接触过。执行的‘任务’是查看选举法定程序的执行情况,证明其合法性和真实性。”

  “将司法公证引入到村民委员会换届选举中,不仅在陕西省内,在全国也是个新鲜事物。”据张卜乡党委书记李斌介绍,这个“新鲜事物”是从今年6月开始出现的,它只在湖北、广东等地极少数的村集体内进行了尝试。此次在张卜乡内进行试点为非政府行为,在西北地区尚属首次。

  此次试点中,张卜乡辖区内的13个自然村,有6个村经过乡党委的协调,在征得村民同意的前提下,邀请县公证处的公证人员对选举过程进行了监督和公证。共涉及人口15000人,占到张卜乡全乡人口33000人的近一半。10月23日和26日,已经有韩家村和张卜村先后在公证人员的介入下顺利结束了换届选举。10月28日当天,与东关村同时进行试点的,还有张家村和庙西村,公证人员在早上8点30分都已全部到达选举现场。另一个被列为试点的塬垢村也于10月29日,首次在有公证人员介入的情况下完成换届选举工作。

  各方接纳获得认可

  司法公证介入到东关村的换届选举中,心情最复杂的应该算是常国勇。作为上届村委会主任,常国勇既是拥有投票权的村民,又是参加本届竞选的候选人之一。他认为自己再次当选还是比较有把握的,司法公证的介入是件好事,用他的观念理解,“当选后,在群众中的信任度就更高了”。

  东关村53岁的村民邢万瑞认为:“现在村民都‘认实惠’,谁办实事就认可谁。司法公证介入,为我们公平、公正参加选举提供了保证。村民能够把自己信得过、办实事的人选上。”

  之所以引入这个新鲜事物,张卜乡党委书记李斌最初的想法是,“村民委员会换届选举涉及一些比较敏感的基层问题,而法律对选举程序又有严格的要求。村民在实际执行过程中,往往容易忽视一些细节,从而出现矛盾和问题。司法公证的引入,是想让选举程序的执行更为规范化”。这样以来最少有5个方面的好处:公证人员的介入,有助于保证选举过程的规范性;通过规范选举过程可以得出更为公平、公正的结果;在一定程度上,杜绝了一些人为因素的干扰;提高村民对选举的认可程度;对本地的社会稳定也是个促进。

  在随后的采访中,记者见到了高陵县司法局局长李忠忍。作为一个有包村经验的干部,李忠忍认为:“以往的换届选举过程中,都或多或少地出现过问题。由于对(选举)程序执行得不到位、不规范而引起的上访时有发生。”他个人极力赞成司法公证介入到村民委员会的换届选举中,“起码是为维护基层社会稳定探索一条新的路子,加快民主化进程,促进选举公平、公正。”李忠忍说。

  在西安市民政局基层政权处,负责人李西岭表示,这种形式还处在探索阶段,能否推广要根据各地情况而定。但可以肯定的是,从监督选举程序的公正性来讲,司法公证的介入是件好事。

  具体实施较为谨慎

  司法公证介入村民委员会换届选举这种形式在全国鲜有,具体实施起来是没有经验可以借鉴的。张卜乡党委在与县司法局沟通探讨后,及时将展开试点的想法通报了上级并得到支持。

  按照规定,进行公证时至少应有两名以上公证人员在场。试点推行考虑到选举进行时间比较集中,县公证处人力有限,所以选择的试点村数量较少。但试点村必须具备“正气”要足、利益冲突不极端这两个基本条件。

  高陵县公证处的负责人蒙东说:“公证介入换届选举,从业务角度来说是个新的领域,是对现场监督类公证业务的一个拓展。”由于没有现成的经验可借鉴,公证处组织人员学习了与村民委员会换届选举相关的法规。并在开展业务前,从将要使用的三种不同版式选票中,挑选出最有利于公证监督的一款加以应用。

  “考虑到对(选举)全程进行公证,条件不够成熟。目前,公证只在几个关键环节进行,直接表现于对票箱的监督。”蒙东介绍说,在选举现场,公证人员观察选举程序的执行情况,着重对检票、唱票、计票进行监督。他认为:“目前情况下,公证处是代表国家行使权利,村民对公证人员的信任恰恰来自于此。”

  高陵县司法局对参加公证的人员作出要求是:“从选票填写方面,杜绝一人填多票,唱票阶段监督其真实性。所出的公证词是你(公证员)所看到的东西,出具的公证书负有法律责任。”

  体系转变权力膨胀

  《中华人民共和国村民委员会组织法》的实施,明确赋予村民享有自治权利。结合我国国情后不难看出,在广大农村地区目前存在的现实是———在法制意识相对薄弱的人群中推行了最为广泛、最为直接的民主。

  西安市村民委员会换届选举领导小组办公室成员、市民政局基层政权处负责人李西岭,结合10年参与基层选举工作的经验认为,国家一直也在积极试验探索,如何在法律配套体系不尽完善、村民法制意识有待提高的现状下,寻求更为有力的方式保障民主化进程的推行。司法公证介入村民委员会换届选举这一形式的出现,恰恰反映出“需求”的迫切性。

  据了解,本次村民委员会换届选举是《村民委员会组织法》正式颁布实施后的第三次。西安市辖区内各村已经从9月份开始这项工作,至12月底,换届工作将全部结束。

  近些年来,农村管理体系处在一个转变过程中,还不完全适应实际需要,存在管理上的缺陷。《村民委员会组织法》正式颁布实施后,村干部由原来的政府任命转变为由村民通过行使民主权利选出自己的“当家人”。政府失去了对村干部的任免权,造成基层政府对村委会管理的“放任”,以至于直接造成村委会权力的膨胀。一些村民就错误地认为,只要掌握了村里的“政权”,就可以为所欲为。错误的认识导致换届选举中各类违法现象频频出现,影响了选举的公正性。

  按照村民自治的原则,村民是来进行自我管理的。而目前这种自我管理的体制还不健全。比如,村民应当监督村干部,但有些村连村民大会都不开,村民无法行使监督权。监督机制的不完善、监督机构的缺失导致资源的管理、买卖、出租行为变成了村干部个人的行为,难免造成村干部借机捞取好处。

  “村民委员会换届选举,实质上是一种村级管理权利的再分配,各种利益集团通过换届选举成为管理者。尤其是在城中村、城郊区村、离县城较近的村或开发区内的村子,村委会掌握着对资源的分配权和管理权,特别是对土地资源的分配管理权。一个工厂的建立或一块土地的转让,都意味着巨大的经济利益再分配。”李西岭说。

  今年以来,国务院和民政部联合对“村官职务犯罪”作了调查,涉及十几个省和地区,调查结果很不令人乐观。“村官”利用职务之便引发犯罪的情况比较突出。我市检察机关近几年也处理了一些“村官”犯罪的案件,其中不少就涉及土地买卖。

  据李西岭透露,与以上情况相反的是,在一些地理位置较为偏僻、经济欠发达的村子,村民参选“村官”的积极性却不高。这在某种程度上也能说明,村委会选举所不能回避的“利益因素”。

  怎样在选举阶段保证其公正性,排除“人为因素”对选民的干扰。让村民能够自由行使选举权,推选出合格的“当家人”成为了目前迫切需要解决的问题。

  事件背后意义重大

  解决目前村民委员会换届选举中存在的问题,关键在于监督机制的完善和监督机构的建立。从现有的情况来看,监督主要来自村民个人、村民选举委员会以及乡镇设立的督察组。但三种监督方式里都存在不可回避的人为因素干扰。

  对于村民选举委员会以及乡镇设立的督察组,他们在行使监督职权时,往往要面临人情世故。高陵县司法局局长李忠忍分析说:“乡镇干部来自于农村基层,在基层长期工作,和村民之间存在着千丝万缕的亲朋关系是不可回避的。行使监督权时总会遇到一些不可预见的问题。”

  而村民选举委员会人员的组成,大部分由村两委会(村党委会和现任村委会)的主要成员构成,其监督职责在实际执行时更为容易受到影响。

  陕西省社会科学院社会所的白忠伟,一直从事法学和社会学方面的研究,曾深入农村作过相关的调查。他认为,“村委会换届选举是基层民主最核心的内容,是村民自治的体现”。

  而宗族势力的影响在村选举中是不可回避的。当各派实力相当而都参与竞选时,不正当“拉票”行为成为参与竞争的手段。“拉票”也由最初的选举现场进行而提前到公布候选人阶段。

  现阶段的农村社会是“乡土”社会、“熟人”社会。当发生法律纠纷时,村民更倾向于用和解、调解的手段来解决。面对换届选举中出现的违法行为,作为个体而言,绝大多数村民抱着一种随大流的心态,是不会以个人身份去抗争的。

  在县、乡级别的选举中,如果发现有贿选等违法行为,现行法律的制裁是严厉的,当事人有可能被追究刑事责任。而对于发生在村民委员会换届选举中的贿选行为,违法者是可以逃避刑法制裁的。这也说明,现有法律对村民委员会换届选举中的正当行为保护还不尽完善。

  “司法公证介入村民委员会选举,其性质具有临时性,但事件所引申出来的问题却有重大的意义。这种现象的出现,反映出一个迫切需要解决的问题———在农村换届选举中需要一个更为有力的监督机构和监督体制,并在将来的法律修改中加以重视。”白忠伟分析认为。

  “老百姓眼里,公证机构代表着国家。”李西岭也认为,“司法公证介入到村民委员会选举中,有很大程度是因为法律的不完备造成的。”

  民政部门的职责主要是保证选举的通畅,制定本地区换届选举的办法,通过培训县乡两级干部,保证让组织选举的人员能够了解相关法律,而不会直接参与到选举中。对于选举中的违法行为,则大部分是通过信访途径了解并予以处理。

  西北政法学院行政法系副主任王麟,对司法公证介入村民委员会选举并未持肯定态度。他认为,民主选举有它自身的特点,应以相应的法律制度加以规范。公证机关一旦发现选举中出现问题,它是没有权力宣布选举结果无效的。如果和村民选举委员会的监督结果不一致,双方将处于很尴尬的境地。但他同时指出,在这种现象的背后也许存在着我们尚未意识的重大意义。

  任重道远走向何方

  国家赋予公证部门在固定证据方面有特别的作用,它所行使的权力和一般意义上的公权力不尽相同。严格来说,隶属于司法局的公证处,其性质是一个准行政机关。

  司法公证介入村民委员会换届选举在初步得到认可的同时,它又不得不面临究竟能够“走多远”、“怎么走”的问题。

  按照现行法规对公证机关的定位,它是以“准行政机关”的地位从事公证活动。但今年8月份公布,并将在明年3月1日实施的《中华人民共和国公证法》将公证机关的性质重新定位为———法律中介服务机构。届时,它介入村民委员会换届选举的法律地位就值得商榷了。

  接受采访的学者和官员几乎都提出了一个同样的问题———司法公证介入,是否应当对选民登记、制定选举办法到投票选举的全过程予以公证、保证所公证的“选举”是一个完整的过程而并非仅公证选举大会这个单一的程序?

  李西岭提出:“如出现私下拉选票的情况没有被公证人员发现,公证处作出的结果就出现了问题。公证等于承认存在违法行为选举的合法性。”导致的结果是,虽然从司法公正的角度给选举结果作出肯定的结论,但村民却对选举结果提出异议。这时,推翻原来的公证结论就失去了公证的权威性与可信度。

  他认为,正在尝试进行的司法公证,在现阶段是一种有效的保证措施,应该是件好事,无疑对推进选举的公正性是个促进,但应逐步完备,全程性介入,不应限于某一个环节。

 
 
 
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